摘要：从经济史上看，行业企业深度参与的产教融合优化了职业教育生产，提高技能人才质量，促进产业发展。当前，国际竞争更趋激烈，产业与科技变革加快，职业教育产教融合的方式与程度都难以匹配国家产业战略要求。从理论上看，职业教育深度产教融合可以促进人才供需均衡、提升企业效用、增加社会福利。但在实践中，参与产教融合的政府、学校、行业、企业各方，均有各自利益诉求，难以形成合力。其深层原因在于，责任承担机制不清晰，职业教育作为公共产品的正外部性导致资源配置不合理，市场失灵难以有效调控。解决这些问题，政策应围绕厘清利益相关方诉求，以科学的核算方法划分使用人才应当付出的教育成本，形成新契约与社会新预期，通过成本分担调控市场失灵，防止局部人才供给短缺与过剩陷入循环。
本文发表在《华东师范大学学报（教育科学版）》2026年第4期 #职业教育 栏目
张浩，北京大学政府管理学院博士,中国教育科学研究院区域教育研究所副所长、研究员。研究领域为教育政策、产教融合。
胡姝，通信作者，北京大学教育经济与管理学博士，北京理工大学教育学院副研究员。研究领域为教育经济、教育财政、学生发展。
产教融合是职业教育人才培养的基本路径。在制造强国建设、现代产业体系建设与新质生产力发展的战略主基调下，职业教育产教融合应当发挥更重要的作用。在国家职业教育政策体系中，产教融合已成为不可或缺的一部分，但实践与学术层面对其的认知，仍缺乏深度。一个重要原因在于，分析职业教育产教融合时，过多从经验角度进行政校行企关系层面讨论。明确并系统性地解决职业教育产教融合存在的深层次问题，有必要以经济学视角，展开供需均衡、成本与效用等方面的深入分析。并在此基础上寻找更为合理的政策改革方向。
多年来，产教融合研究受到政校行企各方重视，引发学界对产教融合难题的反复讨论：一是产教融合机制研究（许建领，何伟光，2022；潘海生，张玉凤，2023）；二是产教融合模式研究（王玲玲，2015；郑彬，2019；聂强，聂蕊，2023）；三是产教匹配研究（张原，2015；孙艳，朱璋龙，2024；）；四是产教融合评价研究，如质量评价、效能评价等（姜泽许，2018；周晶，王斯迪，2021）；五是产教融合中的教育因素发展研究，如课程、教学、师资、教材、实习实训等（薛虎，王汉江，2021；顾建民，宾恩林，2023）。六是产教融合中的经济关系研究，如交易成本、制度经济（王亚南，2024；朱进喜，尹江霞，2024）。另外，在更为宽泛的意义上，一些研究者讨论了职业教育的经济、产业贡献（郑彬，2021；祁占勇，王志远，2020；胡姝等，2024）。近年来，产教融合领域政策导向、学术导向、应用导向下不同类型、不同层次研究项目征集与立项均十分丰富。相比资助方所作的引导努力，职业教育产教融合研究成果显得过于单调与浅层化，大多建立在应然状态的讨论，或将现实状况、实践经验与政策选择作简单联系，科学性、说服力与启发性不足。
近年来，职业教育及其产教融合政策体系性日益增强，但其突破口及重点路径指向模糊，从而造成了政策效应、财政效率与撬动效果不及预期，致使各方取长补短、互利共赢的总体格局尚未形成。与其说职业教育产教融合是一个管理问题、教育问题，不如说是一个经济问题。本研究旨在通过职业教育人才供需的经济学分析，明晰产教融合改善供需均衡、提高企业效用、增加社会福利的理论逻辑，讨论企业与政府（院校）间在产教融合成本分担方面的可能性。在此基础上，探索职业教育产教融合改革的方向与路径。
职业教育是一种类型教育，无疑应当遵循基本的教育规律。满足产业需求是职业教育人才培养的重要目的，职业教育的职业性、技能性与实用性等特点因此突出。从理论上来说，职业教育教学内容应围绕产业需求展开，教学方式、方法亦应循之设计。具体来说，应匹配不同行业企业生产与服务的需要，职业教育要将尽可能真实的生产与服务场景作为学习教育场景，培养技能人才。至于这种场景是由学校提供，还是由企业提供，或者分别提供多少，职业教育概念之下并无预设。在产业需求与技能培养真实场景，这两种因素的客观影响下，产教双方在职业教育方面的交集不可避免。产教关系并不必然是融合关系，或者说，“融合”不能清晰地表达产教间的内在联系。在马克思主义政治经济学视角下，这种关系是生产关系的组成部分。双方首先是微观主体间的人才生产与消费关系。但在国家宏观需求、目标及政策引领之下，产教融合成为提高社会资源配置效率、满足经济发展要求的关键工具。“产教融合”概念下的产教关系，从微观上企业与院校间的关系，映射出技能人才社会总供需上的整体关系。
从欧洲传统工业强国职业教育发展史上看，职业教育产教关系发展是适应社会经济需求的演绎（贺国庆，朱文富，2014）。古代学徒制通过契约、行会管理等方式逐步确立了学徒与“师傅”的关系，满足手工业时代工商业生产需求。伴随工业技术发展与新兴阶层兴起，手工业工场内出现学徒规模化，传统行会相关规则对学徒培养与工场手工业发展形成制约，导致传统行会衰落。工业革命开始，工业化大生产在产品规模与质量等方面都对学徒培养提出了新要求。与此同时，民族国家的政府力量取代宗教与王权，开始塑造现代职业教育形态。为满足国内生产、国际经济竞争与殖民地市场争夺需要，政府与经过改进的行会一道，利用新兴资产阶级历经多年发展起来的现代学校制度，加入到工厂培养职业技能人才的力量中。德国双元制、英国现代学徒制大致遵循了上述路径。但这种路径并不是一成不变的。2021年，英国发布关于职业教育改革的白皮书《工作所需技能：面向机遇与增长的终身教育》（Skills for jobs: lifelong learning for opportunity and growth），集中强调“以雇主为中心”，从一个侧面印证了产教融合在时间推移、空间转换与社会变迁中，其效用有达不到经济发展满意之处，需要政策调适。
近代史上，我国职业教育在进步知识分子与实业家引领下，从务实的角度，不断将技术、生产与教育结合，开启近现代职业教育实践。在计划经济时代，半工半读是培养技能人才的重要手段。鉴于当时受教育水平较低的技能工人存量相对偏大，以工为主，业余学习，或“工”“读”平衡是主要方式。改革开放以来，工业发展进入新的起点，党和国家对人才前所未有重视。为了支持经济发展，在教育内部，一个较长阶段，国家提出和实行职业教育与普通教育“大体相当”；在产教之间，提倡校企合作。
当经济处于后发追赶状态时，技术上更多地呈现引进、学习、模仿等特征，这一阶段，技术发展路径清晰，人才培养相对稳定，未来变化更易于预测，前瞻性易于得到保证。1978年至2000年，产业发展以劳动密集型为主，产教融合的主要方式是校企结合、工学结合，模式相对简单。科教兴国战略使科技、教育密切联系到一起，在教育体制日渐完善、教育投入得到重要保障的前提下，人民受教育水平大大提高，职业教育空前发展，为产业发展输送了大量工人、技术人员与管理者。此时，产教融合概念虽未形成，但实践给出的经验性判断，即在技术技能人才培养上，教育必须与产业、企业密切结合。2001年加入世界贸易组织后，中国工业进一步融入全球经济。至2012年，全球国内生产总值为75.71万亿美元（世界银行，2024），我国国内生产总值达到51.9万亿元（国家统计局，2013），约占世界经济总值的11%。我国已发展成为世界上唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家，200多种工业品产量位居世界第一。这一阶段，我国从世界各国吸引资金与技术，生产中的知识与技术含量增加，随着技术问题的复杂化，工业发展对技术技能人才的层次要求也不断提升，介于中等教育与传统大学之间的专科学校得到了发展（李政，2017）。这一阶段的产教融合体现出学校、政府、行业、企业协同推进的特点（周应中，2019），在经济发展中，其作用逐渐增强，引起人才供需均衡点的变化。伴随我国工业化逐渐进入成熟期，科技变革加速、国际经济竞争加剧，职业教育在传统意义上的校园内培养模式以及与企业“低烈度”合作，无法满足技术技能人才培养的效率要求，产教融合作为更高要求下的产教关系体现，被政策反复推动。但在现实中，学校的院墙与厂房之间，除了物理隔阂以外，还存在成本分担、收益分享等方面的利益冲突与制度约束。企业尤其倾向于在用人上减少投入，以获取最大收益，个体微观诉求与社会整体诉求出现冲突，个体理性选择降低了社会效率。产教双方接触越多，类似约束就越成为阻碍。
目前，我国职业教育设置的专业总数已达到1439个，涵盖19个专业大类、97个专业类，专业按照国民经济行业分类，基本覆盖了国民经济的各个领域（教育部，2024a）。职业教育与产业结构升级调整、技术向生产转化直接相关，产业对职业教育人才培养效率的期望大、要求高理所应当。
产业发展阶段跃迁、技术范式革命、人口结构转变的三重挑战，将职业教育推向现代化建设的战略前沿。在国际国内竞争加剧、新一轮产业革命与科技变革双重考验下，我国经济发展虽韧性十足，但面临严峻挑战已成共识。最直接的压力是产业竞争力，最令人担忧的是人口结构以及由此带来的生产、消费、出口、就业、老龄化等问题。其综合表现为对科技创新、成果转化、人才匹配、区域布局、对外开放等方面的更高要求。在严峻的形势下，经济发展期待高技能人才群体的作用得到更快、更好发挥，期待职业教育以更快速度培养更多符合产业变革所需的技能劳动者。
在全球化与第四次工业革命叠加演进的宏观背景下，中国产业发展正经历由要素驱动向创新驱动的关键跃迁。2025年，我国人均GDP约1.4万美元，按照霍利斯·钱纳里（Hollis B. Chenery）工业化阶段的划分，正处于工业化后期向后工业化社会转变的过程中。这一阶段，传统产业转型升级，高新技术产业成为主导，高技能劳动力需求增加，人力资源结构要实现从“数量型”向“质量型”的根本转变。从长期来看，劳动力平均受教育水平的提高还会引发对新知识和新技术的投资，导致技能偏向型技术进步，推动教育的长期社会回报率高于长期私人回报率，人口红利期过渡到人才红利期。此时，激发存量与增量人力资本优势是顺利转型的关键。从国家层面看，在当前全球价值链重构背景下，产业竞争力已从低成本优势转向技术创新与人力资本优势的竞争。我国战略性新兴产业增加值占GDP比重已超13%，2025年可能超过17%（国家信息中心，2024）。2030年数字经济带动就业人数将达到4.49亿（中国政府网，2023）。 低技能人口的职业教育与数千万职业院校在校生的培养，成为抬升人力资本洼地、提升全民族人力资本总量的关键变量。但也要看到，一方面技能人才短缺，另一方面就业难始终存在，从而凸显了现行职业教育体系与产业升级需求的结构性错配。此时，职业教育应当在自我提升的基础上，建立起与产业发展路线图密切联动的动态机制，培养目标从单一岗位技能向复合创新能力升级，知识体系从静态学科框架向动态技术谱系转变，培养模式从学校本位向产教融合生态转型。
每次技术革命都会引发生产组织方式、技能需求结构的系统性变革。蒸汽机在第一次工业革命中不仅改变了制造业，还重塑了交通、城市规划乃至全球贸易网络；信息技术在第三次工业革命中推动了全球化供应链和平台经济的崛起。据世界经济论坛（World Economic Forum）对全球27个工业集群、45个经济体的调查，至2027年，将有约44%的核心技能被颠覆、60%的技术工人需要培训，但其中一半没有足够的培训机会（世界经济论坛，2023）。近几年，随着我国人工智能、物联网、大数据和云计算的广泛运用，相关产业成为我国新的经济增长点，对从业人员的需求大幅增长。传统的第一产业、第二产业越来越智能化，传统技能岗位需求逐年递减，新兴职业需求逐年增长，“用工荒”进一步升级到“技能荒”，对技能人才供需产生根本性影响。如工业机器人替代生产流水线上简单劳动力的做法日益得到广泛应用，与机器人相关的生产、服务和培训企业蓬勃发展。工业机器人的大量使用，对工业机器人系统操作员和系统运维员的需求剧增，使其成为现代工业生产一线的新兴职业。技术沿着某一特定方向发展，就会按照一定的模式和方向持续演进，融合型技术创新已成为技术演进的新轨道，倒逼职业教育突破专业壁垒，构建模块化、可重构、快速应变的课程体系。更关键的是，智能技术的“技能替代效应”与“技能补充效应”并存，要求人才培养必须把握人机协作操作人员的减少与运维人员增加的新趋势。这种技术变革特征，要求职业教育建立技术预见机制，在专业设置超前度、课程更新速度、实训设备迭代率等维度形成与产业技术变革的同频机制。
人口结构转变正在重塑劳动力市场基本格局。根据刘易斯拐点理论，在人口红利消减期，必须通过人力资本提升再造“质量型人口红利”。劳动力就业结构的演变进一步强化了职业教育的枢纽地位，职业教育毕业生是国家新增技能劳动者的重要力量。一方面，2025年，全国出生人口仅792万人，16—59岁劳动年龄人口降至8.5亿人，占总人口的比重持续下降（国家统计局，2026）。另一方面，2024年，全国高职本专科在校生1805.34万人，普通本科在校生2085.91万人；当年高职本专科毕业生547.43万人，普通本科毕业生511.96万人（教育部，2025）。两者相比即可明确，在人口结构转变关键期，社会向老龄化、少子化过渡过程中，职业教育毕业生是继续挖掘人口红利、延长人口红利期的关键力量，其战略价值愈发凸显。
人口结构转变与就业形态变革的叠加效应，使职业教育必须应对两大挑战，在供给端为破解“技工荒”与“就业难”并存的结构性矛盾发力。目前，我国第三产业从业人员占比已达47.1%，超过第二产业从业人口，其中新兴服务业中的信息传输、软件和信息技术服务业占新增人数比重为49.6%（国家统计局，2025）。就业结构变化要求从业人员更加具备复合型技术技能，直接推动职业教育专业结构向“制造服务化、服务技术化”方向转型。世界经济论坛《2023年未来就业报告》预测，到2027年，无人驾驶和电动汽车产业的人才需求增长率将超过40%；数据分析师、大数据专家、网络安全人员等职位需求预计增加30%至35%（中国政府网，2024）。长期以来，职业院校作为职业化培养技能人才的机构，有责任提供足够多符合条件的技能人才。但假设职业院校是缺少产教融合的封闭机构，其教师需要首先有能力吸收、消化新技术所需知识与技能，再通过教育教学的内部过程，传导到学生，形成毕业生的综合能力，在这一传导过程中会有较大信息与效率损耗。仅从完成这一过程时间周期的单一维度，就会与产业要求拉开较大距离。如若把技能人才培养责任完全交给产业部门（企业），以减少中间环节，提高产教匹配度，只存在理论上的可能，客观上难以应对规模化培养需要与市场失灵的可能问题。因此，必须强化产教融合，更加系统化构建人才培养与产业需求的动态适配机制。
职业教育产教融合“校热企冷”是老问题，但并不意味着企业拒绝产教融合的人才培养方式与经过产教融合培养出的技能人才。由中国教育科学研究院2024年组织的全国职业教育满意度调查与全国职业教育质量年度报告两项活动，分别通过4406份与3947份企业样本，获取了相关数据，从获益描述、合作意愿、目标期望等多角度反映了企业对职业教育产教融合的需求。
新增技能人才。通过订单人才培养，学生能较早地适应企业文化，也能更有目的性地去准备各项考核，力争通过获取相应技能及资格条件，满足企业上岗的要求。共同制定人才培养标准可以最大化满足企业对人才的需求。调查显示，一部分企业从联合培养计划中获益颇多，不仅让员工留用率增加，同时也让自身培养出来的好员工可以在企业中继续发挥价值。通过共建校外实训基地推进深度融合，使公司更好地理解新一代从业人员的培养需求，为行业未来发展培养更多的专业人才。数据表明，企业在招聘前对毕业生的发展潜力有不错的期待，但是实际用工后对于职业学校毕业生技能水平和发展潜力评价不及期望。实际合作中企业获得感明显不足。尽管93.24%的技术密集型企业对合作持“非常愿意”态度，但用工后对毕业生技能水平的认可率仅为58%，较招聘前的期望值低24个百分点。职业学校毕业生具备较好的潜质，但仍需职业学校加大对其技能水平的培养，以更加符合就业市场要求。这与威廉姆森交易成本理论强调的“专用性人力资本投资”诉求高度契合。全国职业院校专业设置与区域重点产业匹配度仅为63.5%，在长三角地区，该比例低至58.7%。不少校长认为，职业院校专业建设和发展与本地产业发展的匹配度总体偏低，当地行业企业对院校办学的参与和支持程度仍然不高，职业院校专业结构与地方产业的适配性矛盾日益尖锐。
在岗员工技术技能与管理水平。院校为企业提供员工培训，有些员工通过培训获取资格证书，进一步巩固和加强其专业技能和综合素质，打通员工职业发展的瓶颈。企业还可以充分利用院校教学设施，参与院校技术竞赛活动，提高员工技术技能水平。大部分企业认为产教融合充满积极意义，如“降低企业培训成本”“提升企业知名度”；仍有10%左右的企业选择了开展校企合作的意义是被动地“完成政府的任务要求”，也有2.18%的企业认为“没有明显收获”。在现实中，校企双方在目标函数、资源禀赋与利益诉求上存在结构性错位，导致合作陷入“意愿强、效能低”的僵局。这种矛盾，本质上反映了两类组织相互合作的“期望”与“能力”存在距离。企业基于资源获取动机参与合作，院校立足办学需求推进产教融合，这种微观层面的诉求错位，暴露出当前产教融合正面临从形式结合向实质协同的转型阵痛。
企业创新能力。企业将新技术人才培养，融入应用开发、成果转化和产业化链条，通过搭建创新体系、成立研发中心、打造创新团队、校企共同申报课题等举措，不断推动公司创新能力的提升，可以有效拓宽与深化公司技术能力。无论与高职学校或中职学校合作的企业、机构，对于与职业学校继续开展校企合作的意愿程度均较高，选择“愿意”或“非常愿意”合作的企业数量达到3385家，占比88.82%。从定岗类型来看，提供操作性岗位（含研发岗位）和生产技术管理岗位的企业对与高职学校开展校企合作的意愿最高，选择“非常愿意”和“愿意”的企业数占比分别达到93.24%和92.11%。但实际合作中却面临“高期望、低满足”的困境。同时，基于经济组织合作的初始目的，企业参与产教融合虽遵循“成本—收益”理性逻辑，但现实合作存在显著的价值落差。
从31个省份1957家高职学生用人单位的反馈中，可以用量化的方式分析用人单位培养学生的时间投入与其对高职学生技能评价的关系，从中观察雇主以何种行为弥补技能供给不足。设定因变量为用人单位对高职学生专业技能评价，自变量为用人单位对新入职的高职学生开展岗前培训的时间长度，控制变量包括用人单位所处地区、行业性质、行业地位、单位规模以及单位性质等（表1）。
考察用人单位培训时间对技能评价影响采用了Ordered Logit模型。研究分别观察全样本以及企业样本的影响状况。研究结果如表2所示，总体发现用人单位对高职学生的培训时间越长，其对高职学生的技能评价更好的概率越大。其中，这种影响作用主要集中在培训时长为4个月以下的用人单位中，以培训时长“1个月以内”的雇主为参照，培训时长在“1-2个月”和“2-3个月”的雇主对高职学生技能评价更好的概率提高了，培训时长“3-4个月”的雇主对高职学生技能评价更好的概率最大。
进一步观察发现，这种现象在企业中表现更为明显，企业随培训时长增加对高职学生技能评价更好的可能性较全类型雇主评价更高，且更为显著。具体地说，从全样本看（模型1），培训时长为“1-2个月”“2-3个月”“3-4个月”的雇主比培训时长为“1个月以内”的雇主对高职学生技能评价更好，前者分别是后者的1.29倍、1.23倍和1.48倍。从企业样本看（模型2），培训时长为“1-2个月”“2-3个月”“3-4个月”的雇主比培训时长为“1个月以内”的雇主对高职学生技能评价更好，前者分别是后者的1.36倍、1.30倍和1.51倍。
尽管不同单位规模的用人单位对高职学生技能评价不存在显著差异，本研究仍将用人单位规模分为小微企业和中大型企业进行稳健性分析，以观察不同规模单位培训时长是否影响其对高职学生的技能认可度。同样的，我们删除前两个阶段未通过显著性水平检验的行业地位和行业类型，以企业样本为主要研究对象，将培训时长分别按照分类变量和连续变量进行分析，观察不同用人单位规模的雇主培训时长对高职学生技能评价。研究结果如表4所示，对于小微型企业而言，培训时长增加并未对高职学生技能评价更好，岗前培训尚未弥补技能供给不足。但对于中大型企业而言，培训时长增加会提高其对高职学生技能评价，岗前培训可以弥补技能供给不足。具体而言，在以培训时长为分类变量的条件下，提供岗前培训时长“1-2个月”“2-3个月”“3-4个月”的雇主比 “1个月以内”的雇主对高职学生技能评价更好，前者分别是后者的1.35倍、1.39倍和1.72倍。培训时长视作连续变量的条件下，雇主提供岗前培训时间越长，其对高职学生技能评价越好，培训时长每提高一档，评价更好的概率增加11.9%。总体而言，中大型企业更偏好岗前培训，并以岗前培训弥补技能供给不足。
结论表明，产教融合必须有企业端的参与，或者达到企业仿真培训的水准，这一点过去强调得多，实质性推进不力。另外，企业岗前培训的时间并不长，但技能认可度提升的幅度较大，说明产教融合满足企业需求的难度没有想象中那么大，只是教育端始终难以实现完全仿真培养，有其社会分工不同的客观性。结论印证了教育端技能供给不足的状况，以及产业端为弥补不足需要投入的时长，有利于思考产教融合“最后一公里”供给水平提升的方向、目标与方式。关于小微企业与中大型企业在岗前培训后高职学生技能评价上的差异，一方面印证了企业在产教融合中的作用，更接近真实生产场景的培训更有利于技能提升；另一方面这也源自多层原因，首先，小微企业员工规模有限、利润相对微薄、员工流动性大，企业培训成本较高（王福强，2013），企业对毕业生岗前培训的体系性与基本能力较大中型企业偏弱，但对毕业生技能“即插即用”的要求期望更高。其次，有限资金用在刀刃上，小微企业在尚未建立完善培训体系、预算受限、缺少系统的政策扶持条件下，其更关注关键岗位的技能适配，必要的培训也主要针对这些员工，以弥补技能不足。因此，针对小微企业是否真如当前数据显示的岗前培训无法弥补技能不足，还有待进一步考证，包括在小微企业培训成本获得政府补贴条件下、聚焦小微企业关键岗位的样本分析等。当前，打通职业教育人才供需匹配最后瓶颈的关键路径，在于由企业以第一主体承担就业前的岗前技术培训，院校则负责之前的知识学习与岗前培训中的知识、管理等辅助，以企业为发起方推动“产教”融合，而不是目前由院校主导的“教产”融合。
职业教育产教融合的政策演进是国家人力资本战略与市场经济规律动态调适的制度化尝试。职业教育产教融合政策体系的持续扩容，映射出国家破解人力资本供给侧结构性矛盾的决心。
以政策推动产教两端深度融合，其本质是通过制度设计矫正人力资本供给的结构性偏差。2017年以来，国家多部门陆续出台政策文件。一方面明确主体责任，密切合作关系，另一方面推动采取财税、土地、金融等组合激励方式，构建起多维政策工具箱。然而从公共经济管理的角度看，政策工具的“规模效应”与“结构效应”尚未得到有效调和，存在显著的边际效益递减。政策体系构建呈现出典型的“渐进调适”特征，即在维持政策连续性的前提下，通过工具创新逐步扩大改革纵深。在制度经济变迁中考察，当政策供给长期停留于量变积累阶段时，可能陷入政策投入边际效益持续递减困境，而结构性矛盾未能根本缓解。这种政策效能衰减的根本症结，在于政策既需遵循市场规律激发企业参与活力，又要通过制度设计保障社会效益最大化，客观上造成“两难”局面，难以实现边际突破。新技术所带来的专业化和劳动分工的大量增加，以及相对价格的变化既造成微观组织的困境，又产生许多现代政府与经济科层组织中的激励不相容等困扰，需要适应性效率来改变（North，1991）。为应对政策工具的激励与管制，市场主体形成一种对过去政策体系的“适应性效率”，当政策激励未能有效补偿制度变迁成本时，市场主体将维持原有行为模式。打破这种模式，亟须重构政策工具的边际激励强度，形成新的“适应性效率”。
我国产教融合政策历经“战略规划—试点突破—立体构建”三阶段共振。2017年《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》指出，“人才培养供给侧和产业需求侧在结构、质量、水平上还不能完全适应”，要“促进人才培养供给侧和产业需求侧结构要素全方位融合”，以加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，增强产业核心竞争力。该文件首次明确了“教育链与产业链深度融合”的目标，具有很强的战略意义。之后，针对产教融合的组织形式、担责主体、激励政策组合等，从中央到地方形成了多方面、多层次的点状突破。目标的复合性与国家战略思想中的系统观念已经决定了产教融合从校企双方“简单”合作向立体化改革发展成为必然趋势。2022年产教融合政策升级为“省域体系+市域联合体+行业共同体”立体战略。随后的两年内，全国以产业园区为基础，建设市域产教联合体国家级34家、其他层次200余家；在重点行业和领域成立行业产教融合共同体国家级2家（中国教育科学研究院，2024）。地方、行业、企业对参与职业教育产教融合表现出极大热情。立体化改革作为整体、系统地解决中国职业教育人才培养现实问题的政策选择，已经在引导、激励与政策落地等方面发挥作用，但与发挥多主体力量，把政策效应落实到人才培养各环节、全过程，跟上产业发展要求的政策目标相比，还有较大的距离。
在多部门协同治理的情况下，职业教育产教融合的有效性仍未达到预期，部门间的权责交叉与目标存在分歧。在形成多部门齐抓共管，多方推进的同时，也易于形成典型的“决策孤岛”效应，政策演进陷入工具创新与结构制约的适配困境，使不同部门发布的政策较难融为一体、形成合力。中央与地方推出的多项产教融合政策的“金融+财政+土地”组合工具包，试图通过政策工具多元化破解单一激励失效问题。但实践表明，政策工具发挥协同效应的难度超过政策预估。究其原因，其一，有激励力度不足问题。比如，教育费附加和地方教育附加的减免比例杯水车薪，难以真正起到撬动作用。其二，存在全局性政策目标与微观主体利益诉求不一致问题。如现实中有资金被用于校舍扩建等传统基建项目的情况。其三，有产教融合政策与其他政策冲突的问题。以税收抵免政策为例，某交通职业学院与汽车生产企业共建的实训基地项目中，企业投入1000余万元购买设备。若此类设备被归类为“产教融合公益性投入”，则可能触发增值税抵扣限制。例如，设备若用于教学而非直接生产，其进项税额需转出，导致企业实际成本增加约13%。现行政策框架仍沿用纯公共物品供给模式，导致资源配置效率持续走低。产教融合设施作为典型的“俱乐部物品”，兼具竞争性与排他性特征，需建立差异化供给机制。另外，现有产教融合政策执行中，仍存在一些落实难的问题。
从普遍意义上来看，企业是职业教育产教融合的直接受益者。但长期以来，企业参与产教融合的程度不同，成本分担责任不清。在产教融合过程中，人才培养成本分担问题一直是学术界和实践界关注的焦点与难点。保障产教融合的持续深入开展，需要在考虑企业参与产教融合效用的前提下，建立合理成本分担机制。
企业是产教融合机制生产出的人才的消费一方，产教融合提供消费者（企业）效用。国内有研究也探讨了企业参与职业教育的收益，包括直接收益和间接收益。直接收益主要体现在企业能够获得学生提供的劳动力，从而降低生产成本；间接收益则包括企业通过参与职业教育提升自身社会形象、增强市场竞争力等。因此，分析企业在产教融合中的效用，有助于认清企业参与成本分担的必要性。
生产过程中，企业消耗资本、技术、设备、原材料、能源、人才等。将技术与人才之外的消耗归入其他资本，即假设企业效用来自技术、人才与其他资本。
假定技术水平为，人才投入为Q，其他资本投入为M，其中α、β为人才与其他资本的弹性系数，则企业作为消费者时的柯布-道格拉斯(Cobb-Douglas)效用函数为:
职业教育产教融合的成本构成呈现多维度特征。国内研究普遍从管理学视角细分成本类型，孙长坪等将顶岗实习成本划分为运行成本与风险成本，其中运行成本涵盖“职业学校的实习单位调研成本、实习单位的设备损耗成本及学生的学费投入”，风险成本则包括“安全教育培训支出及事故赔付费用”（孙长坪，段伟，2020）。吴金铃进一步按合作阶段分解成本，提出校企合作初期需承担“固定资产投入成本及合作保障机制建设成本”，中期面临“人才培养成本及学生流失导致的沉没成本”，后期则涉及“学生挽留成本及科研项目协作成本”（吴金铃，2020）。冉云芳的实证研究表明，企业成本中人力成本占比最高（65.5%），主要包括“支付给学生的津贴（含社会保险）及培训人员薪酬”（冉云芳，2018），而设备损耗等物质成本仅占4.5%。
成本分担主体包含政府、企业、学校与学生，但各方责任边界不清导致结构性失衡。国内研究指出，政府财政投入长期不足，导致“高职院校学费上涨速度更快，学生成为成本重要分担者”（李博，2011）。迄今，普通高等教育与职业院校的生均投入差异较大仍引发争议。企业分担意愿受收益预期影响，冉云芳对161家企业的调研发现，44.7%的企业净现值为负，主要因“合作周期不足6个月时企业处于亏损状态”（冉云芳，2018）。王亚南从交易成本必威咨询理论分析认为，多元主体利益诉求冲突加剧了分担矛盾，“职业院校注重人才培养质量提升，企业追求短期用工成本节约，双方动机错位导致合作稳定性差”（王亚南，2024）。而德国通过法律明确企业主体责任，姜大源指出其“将培训支出计入企业成本，政府不免税”，企业视其为“人力资源开发的战略性投资”（姜大源，2007）。
研究表明，德国企业在职业教育中发挥着教学主体、经费主体和法律主体的三大作用，其投入虽增加了企业成本，但创造了直接经济效益，更重要的是获得了高素质的职业人才，这是一种对人力资源开发的投资和对未来的投资。德国“双元制”模式通过制度设计降低交易成本。企业承担实训主体责任，姜大源强调其在教学中占据主导地位，“‘双元制’职业教育中，70%-80%的教学在企业进行”（姜大源，2007），同时行业协会监督《职业培训合同》执行，确保培养质量。澳大利亚企业通过TAFE制向学校提供大量兼职教师、帮助学校建设实训基地、提供实习机会、向学校提供先进的设备等参与职业教育（王红英，胡小红，2012）。在我国，实体化改革尚未根本解决成本问题：“产教融合实体化虽减少人才培养协同成本，却推高了制度创新成本与关系解除成本”（王亚南，2024）。例如混合所有制办学因“产权混合后资产性质认定法规缺失”，面临国有资产流失风险，并引起职业院校决策者对于违规风险的担忧。此外，劳动力市场外部性危机加剧企业顾虑，例如，制造类企业的短期成本显著高于商贸服务类企业，但长期收益主要取决于学生留任率，而制造类企业的学生留任率在一定水平上显著高于商贸服务类企业（冉云芳等，2021）。企业不同程度上担忧人力资本投资被“搭便车”，陷入自家投资，别家受益的境况。
表面上看，产教融合概念体现的是一个双方相向而行的，友好融洽的合作，似乎是愉快、自然而然、各取所需的，但现实中，“经济账”才是双方决策的主要依据。成本分担是产教融合的重要部分，也是效果好坏的重要影响因素。在产教融合过程中，学校投入的主要是非实物形态的人力资本，这使得企业对此难以做出精确计量；同时，学校的产出主要是一种非标准化服务，企业难以进行准确评判。这是一种实质性的信息不对称，很大程度上制约着企业参与产教融合（尹江海，程培堽，2021）。多年来，企业该不该承担职业教育人才培养成本、该承担多少一直是实践中讨论的问题。有研究者建议企业合理承担教育成本，政府企业各负其责，“构建合理成本分担机制，充分发挥政府调控作用，对产教融合中发生的成本进行补贴”（万伟平，2024）。关于这一问题，现实中似乎陷入死循环，如果企业承担成本，政府需要进行多样化的财政税收等政策激励，由于激励政策无法落实，企业也就难以承担成本。职业教育成本分担国际比较来看，在德国，企业与政府经费投入比例约为7∶3；英国经费来源中70%由政府承担，但其中一部分通过培训税方式实现（李俊，李东书，2019）。德国的企业深度参与职业教育，既承担了人才培养的任务，并为其付出了较高的成本，也通过利益代理机构参与到人才培养标准的制定过程中，从而形成了在全世界范围内较为独特的、通过制度化方式深度参与职业教育的范式之一（李俊，李东书，2022）。
将产教融合中的成本分担与收益获得模型化，有利于以经济学的视角简化复杂关系，明晰行为方向。假定各方参与职业教育的成本投入决定其培养人才收益，创建模型分别讨论总成本不变和总成本变化的情况如下。
以合理的比例与方式承担成本，从而避免职业教育人才培养外部性问题，达到人才培养最优化，需要构建利润方程。
假设教育投入收益由两部分组成，分别为人才收益及社会收益。E为教育总投入，f1(E)，f2(E)分别为政府与企业获得的人才收益，h1(E),h2(E)分别为政府与企业获得的社会收益，Ɛ对教育投入人才收益制约。得到收益函数如下。
当总成本固定不变时，h(C)与C是不变的，社会总净收益中的社会收益与成本不变，f(C)也不变，但Ɛ的值会影响人才收益。Ɛ是ƞ的函数，ƞ的变动会影响Ɛ的变动，成本分担给企业与政府之间的比例会影响人才培养，全部由政府承担会使得收益减少，投入的成本没有发挥应有的效用、未能满足企业的需求。所以应合理分担成本，使企业也承担一部分成本，推动其外部性收益达到最大，与此同时减轻政府负担，摆脱产教融合困境，提升人才培养质量。
所以，在政府主要承担职业教育成本时，如果新增成本由企业承担，Ɛ2(ƞ)的值会变动上升，使企业深入推进参与实践过程，人才培养质量提高，并增加社会收益与外部性收益。
显然，不能把成本分担变成一方绝对承担的讨论，以合理的比例与方式承担成本，是避免职业教育人才培养外部性问题的重要途径。目前，我国绝大部分职业教育成本由政府承担。而教育部门承担主要成本，不尽合理，加剧产教融合困境，降低人才培养质量。
目前，职业教育产教融合政策已渐成体系，但在解决瓶颈问题方面，尚缺少决定性手段。归根结底，是因为责任不清、利益不明、成本分担不合理，以及由此导致的技能人才培养与使用陷入外部性过度外溢，供需市场调控失灵。因此，有必要从经济理性的角度提出职业教育产教融合政策的突破点。
企业与院校（或政府）都是市场经济条件下的经济主体，任何一个经济主体在参加经济活动时，都会考虑到成本与收益，尽可能实现利润最大化。经济主体的成本收益核算已有相当成熟的理论与方法体系，职业教育产教融合领域的成本收益核算并非无据可依。二十世纪六十年代，西奥多·舒尔茨（Theodore W. Schultz）将成本收益分析方法系统应用于教育投资分析。具体实践中，可以采用净现值法、现值指数法、内含报酬率法等方法，综合考虑直接成本、间接成本、机会成本、沉没成本，以及净收益、消费者剩余、内部收益率等，货币化地计算校企参与产教融合的成本与收益。德国职业教育培训成本与经费专家委员会在二十世纪七十年代、九十年代，采用计量模型分别对企业参与产教融合的成本进行了调查（冉云芳，石伟平，2016）。目前，我国职业教育产教融合总体上基于企业与院校间以市场形式自发计算成本收益，双方各投入多少、获得多少仅停留在“心知肚明”层面，因此也导致校企合作中，从教育端直接同时获取人才收益与商业利益的企业更多地参与产教融合，而仅能获取人才收益的企业行为不够稳定。参与人才培养、获取人才红利与直接从市场的招聘、从同类企业中“挖人”相比，大多数企业直接选择了投入与收益更直观的后者。国内也有研究进行了某个角度的调查测算，认为“企业参与实习总体上是获利的，但各企业之间的差异较大，有超 4 成的企业处于亏损状态”（冉云芳，石伟平，2020）。无论赢利还是亏损，要在明处，才可以使激励政策、财税补贴合理落实，企业与院校根据盈亏情况调适参与市场的行为。政府与学界有责任提出明确的核算方法。
将职业教育作为技能人才的一种经济生产考量，必须重视参与生产各方的利益诉求。作为一种经济关系的产教融合，政府期望其支撑产业发展与社会生产总值的增加，企业期望降低成本、提高收益，院校要在维持生源质量、保证行业地位、获取政府资金、保障治理有效等方面受益，教师要在劳动投入、经济收入、职业发展、社会地位等诉求中做权衡。学生既是人才生产中的“原材料”，又是自己作为产品的“生产者”，就业与收入是其考量的重要因子。多元参与的多元诉求之下，职业教育产教融合的利益诉求变得非常复杂。在成本收益核算清楚的基础上，一方面，形成规定政府、学校、行业、企业职业教育责任分担的新契约，这种契约必须考虑到行业差异、区域差异，也必须考虑到院校及其专业差异；另一方面，在全社会对职业教育产教融合投入与受益形成稳定的心理预期，既防止教育与产业部门就技能人才培养责任之间的“扯皮”，又防止“教育万能论”，避免教育部门承担事实上无法承担的无限责任。最终，提升职业教育产教融合生产效率与总价值。
职业教育培养成本高是共识。有研究证明，在世界各地，职业技术教育的成本大多高于与相应学段的普通教育的成本，无论成本由政府抑或其他方面承担。在美国, 职业技术教育要高出 80%左右，非洲、亚洲和拉丁美洲发展中国家的职业技术教育与普通教育经常性平均成本的平均比值为 2.53（Tsang，1997）。在政府承担主要成本的前提下，总体上看，职业教育成为公共生产，职业教育培养的人才成为公共产品（至少在公办职业教育中），公共产品具有正外部性，通常缺少排他性与竞争性。非排他性导致众多企业可以从职业教育生产中自由取用人才，而不会相互减少消费机会。非竞争性使增加一个企业也不会增加职业教育生产成本、降低生产质量。但当产业与技术快速变革发生时，某些产业对某些技术岗位的需求大增，但公共产品的生产机制难以根据需求及时调适，导致资源浪费、财政低效、社会不公等现象出现，并阻碍经济社会发展。一定程度上可以说，正是政府承担主要成本，在职业教育人才生产中形成公共产品的投入不足，导致供给不足与局部消费拥挤。解决这一问题的方案，是引入市场机制，将职业教育由公共产品转变为准公共产品或非公共产品，提升企业作为消费者的付费意识，使其更加深度地投入产教融合、参与人才培养，从而提高投资与生产效率。
职业院校的人才培养规模与结构，不可避免地受到产业市场的影响，同时，容易忽视的是，也受到教育需求的较大影响。教学方法、教学内容、专业设置等高职院校的内部特征，以及包括毕业生的学用结合状况、就业率、就业部门等在内的劳动力市场特征，都或多或少地影响职业技术教育收益（刘大立，李锋亮，2007）。很多院校在专业设置与调整中，将招生数量与质量作为十分重要的考量因素。作为一个突出的评价指标，学校的录取分数线高低以及其所决定的招生排名，受到院校及其教师的高度重视。招到分数更高的考生，意味着学校的社会地位较高、竞争力较强、对家长与学生的持续吸引力更大，以至于出现宁可扩大或保持招分数高、报考活跃、产业需求少的专业，也不招或少招产业急需的专业。一些专业负责人为了保持在项目、奖项、论文方面的产出优势，作出经济人的“理性选择”，采取短视行为保护有传统优势但过剩的专业，集合成社会行为，便形成局部人才供给过剩、过剩消化必威咨询缓慢，以及满足新需求的供给不足。这种情况下，政府与企业均需扩大对急需专业的投入，加大该领域产教融合的力度。目前，全国约有500所高校开设了人工智能本科专业（人民网，2024），很多职业院校在缺少师资、缺少规划的情况下，纷纷跟上举办，其结果是解决了供给不足问题，还是导致供给过剩，值得思考。一个反向的例证，是近年来建筑专业在各类院校大幅缩减，甚至一些学校撤销了建筑学院的二级机构，固然是市场选择的结果，但人才过剩之下的被动调整导致了巨大的资源浪费和效率损失。因此，即便为了解决市场失灵问题而加大对急需专业的关注，也应防止走向另一个极端，即急需人才的培养不问质量、一拥而上，政策、资金、项目等重复投入、低水平投入，导致资源浪费，相关人才迅速过剩，形成新的市场失灵，并挤压仍有存在价值的专业的发展空间。
《华东师范大学学报（教育科学版）》1983 年正式创刊，是全国高校学报第一本教育学期刊，创刊以来，学报一直享有较高的学术影响力。近10多年来，逐步确立了“成为中国教育科学优秀成果生产与传播策源地”的目标定位，形成了“聚焦重大关切，加强前瞻研究，注重方法引领，支持学科发展，推进国际理解”的功能定位，取得了更好更高的创新发展，为学界与刊界广泛关注和赞誉。
